“如果說2016年是我國(guó)通用航空新政的出臺(tái)之年，那么2017年則是落實(shí)新政、進(jìn)入通用航空發(fā)展新時(shí)代的元年”。
2017年，我國(guó)通用航空發(fā)展持續(xù)升溫，市場(chǎng)信心進(jìn)一步增強(qiáng)，推動(dòng)通用航空發(fā)展的各路力量悉數(shù)集聚，發(fā)展形勢(shì)總體向好。但通用航空注定是一個(gè)特殊的行業(yè)，希望與失望并存，既屢獲點(diǎn)贊，也飽受“吐槽”。
在過去的一年，我國(guó)通用航空器自主研制能力取得重大突破，國(guó)際合作如火如荼，產(chǎn)能正在逐步提高，但尚未實(shí)現(xiàn)量產(chǎn);各級(jí)地方政府積極謀篇布局，產(chǎn)業(yè)形態(tài)呈多樣化發(fā)展之勢(shì)，但產(chǎn)業(yè)形態(tài)還沒真正凸顯;市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有亮點(diǎn)，但市場(chǎng)潛力仍有待釋放和挖掘;政府管理部門眼睛向內(nèi)，在力所能及的范圍內(nèi)先后出臺(tái)了多項(xiàng)利好政策，但通用航空器“飛不起來(lái)、落不下去”的問題還未得到真正解決。在曲曲折折的發(fā)展之路上，我國(guó)通用航空發(fā)展似乎又遇到了一個(gè)新的“坎兒”，如何邁過這道“坎兒”?解決之道，唯有變革!
漸進(jìn)性政策利好頻出 關(guān)鍵性政策突破待變革
2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從國(guó)家層面對(duì)我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展作了戰(zhàn)略部署。在《指導(dǎo)意見》的引導(dǎo)下，2017年，我國(guó)出臺(tái)了60余項(xiàng)涉及通用航空發(fā)展的相關(guān)具體政策，可謂是“政策密集之年”。
2017年新年伊始，國(guó)家發(fā)改委就發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)通用航空產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)的實(shí)施意見》，26座城市被列為國(guó)家首批通用航空產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū);緊接著國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》也明確提出了通用航空發(fā)展目標(biāo);由工信部、公安部、民航局等8個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南(2017—2018年版)》明確了無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的總體要求、建設(shè)內(nèi)容和組織實(shí)施方式;在國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中，提出了要加快航空應(yīng)急救援保障條件建設(shè)步伐;全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)民用航空法》作出修改，通用航空企業(yè)辦理工商登記不再需要前置審批;工信部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范民用無(wú)人機(jī)制造業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對(duì)無(wú)人機(jī)制造業(yè)的發(fā)展作了戰(zhàn)略部署;交通運(yùn)輸部、科技部聯(lián)合印發(fā)
《“十三五”交通領(lǐng)域科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》，鼓勵(lì)創(chuàng)新型通用航空器研發(fā);交通運(yùn)輸部還先后印發(fā)了《交通運(yùn)移部關(guān)于修改<小型航空器商業(yè)運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)人運(yùn)行合格審定規(guī)則>的決定》《民用航空空中交通管理規(guī)則》《關(guān)于修改〈通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定〉的決定(征求意見)》等文件。
值得一提的是，民航局印發(fā)了《2017年度通用航空重點(diǎn)工作任務(wù)單》，明確了66項(xiàng)具體工作。其還先后印發(fā)了《通用航空發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《水上機(jī)場(chǎng)技術(shù)要求(試行)》《關(guān)于自制航空器特許飛行證和限用類特殊適航證頒發(fā)和管理程序征求意見的通知》《小型航空器實(shí)施135運(yùn)行的簡(jiǎn)化程序(征求意見)》《關(guān)于簡(jiǎn)化通用航空產(chǎn)品和零部件適航審定政策的通知(征求意見)》《2018年民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼預(yù)算方案》《關(guān)于改進(jìn)通用航空適航審定政策的通知》《空中游覽(征求意見)》《通用航空市場(chǎng)監(jiān)管手冊(cè)》《通用機(jī)場(chǎng)分類管理辦法》《關(guān)于取消通用航空器引進(jìn)審批(備案)程序的通知》《提升通用航空服務(wù)能力工作方案》《關(guān)于進(jìn)一步明確通航企業(yè)和小型運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)行審定工作相關(guān)問題的通知》《小型航空器實(shí)施非傳統(tǒng)儀表飛行的運(yùn)行指南(征求意見)》《關(guān)于進(jìn)一步簡(jiǎn)化通用機(jī)場(chǎng)飛行程序管理工作的通知(征求意見)》《民用航空低空空域監(jiān)視技術(shù)應(yīng)用指導(dǎo)意見》等一系列與通航發(fā)展相關(guān)的文件。
民航局發(fā)布的這些政策可謂多箭齊發(fā)，涉及了機(jī)場(chǎng)、空管、運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)、適航等多個(gè)領(lǐng)域。其力度與頻率前所未有，且無(wú)論是出臺(tái)新政策還是對(duì)原有政策進(jìn)行修訂，都體現(xiàn)出民航局關(guān)于通用航空管理改革的政策導(dǎo)向：“放管結(jié)合，以放為主，分類管理。”
針對(duì)通用航空需要大眾廣泛參與的行業(yè)特點(diǎn)，“放”是通航政策改革的主要方向。為了檢驗(yàn)新政策的有效性，民航局在東北地區(qū)開展了“簡(jiǎn)化通航審批，加強(qiáng)分類管理，大膽創(chuàng)新，先行先試，勇于試錯(cuò)，試出成果”的通用航空管理改革試點(diǎn)工作。尤其值得一提的是，為解答政策疑惑、聽取行業(yè)意見，民航局建立了通用航空管理“意見箱”制度，并從2017年開始對(duì)各類意見進(jìn)行分期回復(fù)，拓寬了上情下達(dá)與下情上訴的渠道，收到了很好的效果。
眼睛向內(nèi)，做好本職工作，這是政府管理部門的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。可喜的是，無(wú)論是國(guó)家發(fā)改委、工信部、民航局還是國(guó)家體育總局，都在積極為之，值得稱道。通用航空產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、涉及面廣。目前，制約通用航空發(fā)展的問題也是多方面的，需要跨部門去協(xié)調(diào)解決。因此，通航要想實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展，不論是從政府管理的角度看還是從市場(chǎng)發(fā)展的角度看，都應(yīng)該積極求變，唯有變革才是真正的破解之道。
基礎(chǔ)建設(shè)有起色 運(yùn)營(yíng)環(huán)境改善刻不容緩
2017年，新建成且獲得民航局頒發(fā)運(yùn)營(yíng)許可的通用機(jī)場(chǎng)只有5座(不含直升機(jī)起降場(chǎng))，在建或已建成待頒證的機(jī)場(chǎng)有10座左右，新獲批的待建機(jī)場(chǎng)不足10座。
綜觀我國(guó)通用航空發(fā)展，通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量不足已成為制約我國(guó)通用航空發(fā)展的關(guān)鍵問題。實(shí)際上，無(wú)論是地方政府還是社會(huì)資本，對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)都表現(xiàn)出了很高的積極性。可以說是市場(chǎng)有需求、建設(shè)有熱情。截至2017年底，各地基本上都出臺(tái)了通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃;到2020年，在全國(guó)范圍內(nèi)，擬規(guī)劃建設(shè)的通用機(jī)場(chǎng)有近1000座。以目前的建設(shè)節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)幾乎是不可能的，就連實(shí)現(xiàn)2020年建成500座通用機(jī)場(chǎng)的目標(biāo)的概率都很小。因此，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批工作還需進(jìn)一步加快改革步伐。
除了建設(shè)好通用機(jī)場(chǎng)之外，還得管理好通用機(jī)場(chǎng)。隨著一座座新通用機(jī)場(chǎng)的建成，如何對(duì)通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行管理也成為了行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。2017年，武漢漢南通用機(jī)場(chǎng)和浙江德清通用機(jī)場(chǎng)先后以招標(biāo)方式，將機(jī)場(chǎng)管理托管給專業(yè)公司，這標(biāo)志著通用機(jī)場(chǎng)開始走上商業(yè)化運(yùn)營(yíng)道路。
當(dāng)然，通用機(jī)場(chǎng)并非純商業(yè)化產(chǎn)品，它還包含了很重要的公共服務(wù)屬性。2017年，在民航局發(fā)布的《關(guān)于2018年民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼預(yù)算方案的公示》中，開始有了對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼政策，平泉機(jī)場(chǎng)、烏拉特中旗機(jī)場(chǎng)、根河機(jī)場(chǎng)3座通用機(jī)場(chǎng)共獲補(bǔ)貼1558萬(wàn)元。
通用航空運(yùn)營(yíng)要“看天看地，由天到地”。“天”是指空域資源，“地”是指機(jī)場(chǎng)及地面服務(wù)保障，“由天到地”是指天地?cái)?shù)據(jù)鏈及低空空域監(jiān)管與飛行服務(wù)系統(tǒng)的建立，即行業(yè)內(nèi)一直在討論的FSS(飛行服務(wù)站)。FSS不僅僅是技術(shù)手段、信息平臺(tái)，也是空域管理體制的一個(gè)載體。這些年來(lái)，F(xiàn)SS的建設(shè)實(shí)踐證明，軍民融合發(fā)展是一條必由之路。2017年，四川省開始進(jìn)行基于軍民融合的“低空空域協(xié)同管理改革”試點(diǎn)工作，希望這項(xiàng)由地方政府與軍民航管理部門共同參與推進(jìn)的空域管理改革試點(diǎn)工作能夠早日開花結(jié)果。
自主制造獲重大突破 國(guó)際合作如火如荼
2017年12月，我國(guó)自行研制的AG600大型水上飛機(jī)成功首飛，為我國(guó)大飛機(jī)家族再添一名強(qiáng)有力的“重量級(jí)選手”，我國(guó)通用航空器自主研制能力取得重大突破。AG600大型水上飛機(jī)的國(guó)產(chǎn)化率超過90%，標(biāo)志著我國(guó)已具備了通用航空器整機(jī)自主研發(fā)的能力。
與此同時(shí)，通用航空產(chǎn)品市場(chǎng)是高度市場(chǎng)化的市場(chǎng)，除了提高自主研制能力外，還應(yīng)該以市場(chǎng)化手段建立起基于“主制造商+供應(yīng)商”的開放性的產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)，要面向市場(chǎng)進(jìn)行產(chǎn)品開發(fā)，并建立起全壽命周期運(yùn)維保障體系。
通用航空是一個(gè)全球化的產(chǎn)業(yè)，在大力提高自主研制能力的同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)其積極開展國(guó)際合作。2017年，通用航空制造業(yè)的國(guó)際合作又有了引人矚目的新進(jìn)展：空客H135型直升機(jī)組裝項(xiàng)目落戶青島，貝爾407GX直升機(jī)總裝項(xiàng)目落戶西安，鉆石DA42和大棕熊100飛機(jī)分別在蕪湖、鎮(zhèn)江下線，“重慶造”恩斯特龍480B直升機(jī)已經(jīng)交付客戶。
未來(lái)，會(huì)有更多的通用航空制造項(xiàng)目進(jìn)入中國(guó)，通用飛機(jī)“中國(guó)造”的舞臺(tái)劇也越發(fā)精彩。然而，當(dāng)這些林林總總的項(xiàng)目進(jìn)入或?qū)⒁M(jìn)入中國(guó)時(shí)，對(duì)行業(yè)發(fā)展也是一個(gè)巨大的考驗(yàn)，其不僅考驗(yàn)著投資者的眼光和承接能力，也考驗(yàn)著民航管理當(dāng)局的適航管理能力。
令人欣喜的是，我國(guó)民航局積極開展的適航雙邊談判在過去的一年也取得了不俗的成績(jī)。2017年10月，中美簽署了《適航實(shí)施程序》(IPA，The Implementation Procedures for Airworthiness)雙邊協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了中美航空產(chǎn)品的全面對(duì)等互認(rèn)，不僅為兩國(guó)民用航空產(chǎn)品的交流和工業(yè)部門的合作創(chuàng)造了良好的雙邊環(huán)境，也為通用航空制造業(yè)開展國(guó)際合作帶來(lái)了又一大利好。
我國(guó)通用航空要想實(shí)現(xiàn)大發(fā)展，開展國(guó)際合作是必由之路。在國(guó)際合作中，各通用航空企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)考慮如何贏得產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，如何把更多的產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)留在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。因此，在推動(dòng)國(guó)際合作的進(jìn)程中，選取適合我國(guó)通用航空發(fā)展實(shí)際的合作模式就顯得尤為重要。2017年12月，臨近歲末又傳來(lái)了萬(wàn)豐航空工業(yè)公司整體收購(gòu)鉆石飛機(jī)的消息，這一重磅消息似乎終止了關(guān)于國(guó)內(nèi)幾個(gè)鉆石飛機(jī)制造及投資合作項(xiàng)目誰(shuí)主誰(shuí)輔的爭(zhēng)吵。實(shí)際上，一個(gè)好的國(guó)際合作項(xiàng)目一定是雙方共贏、共同發(fā)展的。
在關(guān)注通用航空器制造市場(chǎng)時(shí)，除了整機(jī)之外，在整機(jī)上游的零部件制造或許蘊(yùn)藏著更多的商業(yè)機(jī)會(huì)。建立起從零部件到整機(jī)制造的基于供應(yīng)鏈合作的產(chǎn)業(yè)體系，才是我國(guó)通用航空制造發(fā)展的方向和終極目標(biāo)。
通航運(yùn)營(yíng)有亮點(diǎn) 市場(chǎng)整體發(fā)展有待觀察
根據(jù)全國(guó)民航工作會(huì)議公布的數(shù)據(jù)，2017年，我國(guó)通用航空飛行小時(shí)約為73.5萬(wàn)小時(shí);通用飛機(jī)的數(shù)量達(dá)2272架，有300余架新的通用飛機(jī)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，數(shù)量增長(zhǎng)超過了10%;通航企業(yè)也新增了56家。
在我國(guó)通用航空器數(shù)量源源不斷地增長(zhǎng)，通用航空公司的數(shù)量也越來(lái)越多的背后，我國(guó)通用航空距離“飛起來(lái)、熱起來(lái)”的發(fā)展目標(biāo)仍有較大差距。長(zhǎng)此以往，通用航空器保有量的高增長(zhǎng)也難以持續(xù)。所以，較之通用航空飛機(jī)保有量，飛行小時(shí)數(shù)是更為重要的行業(yè)景氣衡量指標(biāo)。
當(dāng)然，除了資源瓶頸外，還有一個(gè)不可忽視的原因：無(wú)人機(jī)作業(yè)正在替代有人通航作業(yè)，且傳統(tǒng)作業(yè)業(yè)務(wù)量相對(duì)穩(wěn)定，很難有大的增長(zhǎng)。要想增加飛行小時(shí)數(shù)，從通用航空消費(fèi)做文章或許才是可行之路。
在通用航空最為發(fā)達(dá)的美國(guó)，通用航空飛行小時(shí)數(shù)的主要構(gòu)成是消費(fèi)類飛行小時(shí)，包括個(gè)人娛樂飛行、公務(wù)飛行、空中的士、應(yīng)急救援、空中觀光等。在美國(guó)保有的21萬(wàn)余架通用飛機(jī)中，用于消費(fèi)類用途的占84%，其完成的消費(fèi)類飛行小時(shí)數(shù)在全美2400多萬(wàn)通用航空飛行小時(shí)中，占比超過70%。而在我國(guó)所完成的70余萬(wàn)飛行小時(shí)數(shù)中，消費(fèi)類飛行小時(shí)數(shù)還不到10%。所以，實(shí)現(xiàn)我國(guó)通用航空飛行小時(shí)數(shù)快速增長(zhǎng)的真正的突破口在于通用航空消費(fèi)，即要盡快開拓通用航空應(yīng)用消費(fèi)市場(chǎng)，而公務(wù)航空、低空旅游與航空救援應(yīng)該是很好的發(fā)展突破口。
2017年公務(wù)航空開始回暖，公務(wù)飛行要解決的是飛行便利性、飛行成本和地面保障費(fèi)用居高不下的問題。低空旅游要解決的是常態(tài)化問題，如2017年八達(dá)嶺機(jī)場(chǎng)低空旅游載客量已超過5000人次，業(yè)務(wù)開展基本實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化。航空救援要解決的是商業(yè)化問題。如果是政府開展的救援行動(dòng)，建議以購(gòu)買服務(wù)的方式納入民間通用航空力量。例如，在2017年九寨溝地震救災(zāi)中，出現(xiàn)在救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施救援的第一架直升機(jī)就來(lái)自四川西林鳳騰通用航空公司。如果是商業(yè)航空醫(yī)療救助，應(yīng)該建立起一個(gè)由“投保人—保險(xiǎn)公司—實(shí)施救援的通用航空公司”所構(gòu)成的商業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈，由其去開展商業(yè)化航空醫(yī)療救援行動(dòng)。例如，2017年，金匯通用航空公司旗下已有28架救援直升機(jī)，開展實(shí)際救援行動(dòng)百余次，并與太平洋人壽保險(xiǎn)公司達(dá)成了戰(zhàn)略合作協(xié)議，開始走上了商業(yè)化航空救援道路。
各地積極謀篇布局 產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)呈現(xiàn)多樣化
2017年1月，國(guó)家發(fā)改委公布了首批26個(gè)國(guó)家通用航空產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)，進(jìn)入名單的26座城市都積極行動(dòng)起來(lái)先后出臺(tái)了各自的實(shí)施方案。如今，蕪湖、景德鎮(zhèn)、銀川、鄭州、南昌、安陽(yáng)、成都、安順、寧波等地的示范區(qū)實(shí)施方案獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)。
設(shè)立通用航空發(fā)展示范區(qū)，聚集政策與行業(yè)資源，先行先試，盡快形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)與產(chǎn)業(yè)規(guī)模，增強(qiáng)行業(yè)信心，示范性地推動(dòng)我國(guó)通用航空發(fā)展很有必要。目前，雖然我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)體系脈絡(luò)還不明晰，但從通用航空產(chǎn)業(yè)園到航空小鎮(zhèn)，再到后來(lái)的飛行營(yíng)地，通航產(chǎn)業(yè)形態(tài)呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢(shì)，這也是通用航空業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣泛、業(yè)務(wù)形態(tài)多樣性之使然。
如同水滴入大地，通用航空有廣泛的滲透性，可以與工農(nóng)林業(yè)、交通運(yùn)輸、文化教育、休閑娛樂、社會(huì)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面融合發(fā)展。2017年，以航空運(yùn)動(dòng)為主題的首屆國(guó)際航聯(lián)世界飛行者大會(huì)在武漢成功舉辦，這在全國(guó)掀起了航空運(yùn)動(dòng)和飛行營(yíng)地?zé)岢薄?
機(jī)場(chǎng)天然具有富集效應(yīng)，通用機(jī)場(chǎng)也不例外。從這個(gè)意義上講，即使不建產(chǎn)業(yè)園，只要有通用機(jī)場(chǎng)仍然可以成就通用航空產(chǎn)業(yè)。基于此，多建通用機(jī)場(chǎng)將有利于帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但不要把所有的通用機(jī)場(chǎng)都建成產(chǎn)業(yè)園。即使是產(chǎn)業(yè)園也未必一定是工業(yè)園，也可以是航空小鎮(zhèn)、飛行營(yíng)地，這些也是通用航空發(fā)展的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。
同時(shí)，通用航空也是一種范圍經(jīng)濟(jì)，僅僅單點(diǎn)開花是不夠的，還要實(shí)現(xiàn)點(diǎn)到點(diǎn)的低空飛行常態(tài)化。只有這樣，通用航空作為交通工具的重要特征才能體現(xiàn)出來(lái)。
安全狀況不樂觀 安全文化建設(shè)勢(shì)在必行
2017年，我國(guó)共發(fā)生38起通用航空飛行安全事故，正經(jīng)歷著一個(gè)發(fā)展初期事故高發(fā)的“陣痛期”。
那么，應(yīng)該如何看待通用航空飛行安全呢?一方面，要認(rèn)識(shí)到通用航空安全事故的發(fā)生是概率事件，難以避免，不能因此就將安全事故視為“洪水猛獸”，束縛了手腳，影響行業(yè)發(fā)展;另一方面，期望盡可能縮短這一事故多發(fā)期，減少事故頻次和事故所造成的損失，使通用航空飛行安全記錄控制在一個(gè)可接受的數(shù)值范圍。
隨著我國(guó)民用無(wú)人機(jī)的快速發(fā)展，民用無(wú)人機(jī)飛行安全問題也引起了業(yè)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。2017年，我國(guó)發(fā)生了多起民用無(wú)人機(jī)入侵運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)影響航班運(yùn)行的事件，解決無(wú)人機(jī)飛行安全問題已刻不容緩。
我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)起步晚、發(fā)展速度慢，目前大眾對(duì)其了解不夠深入。鑒于通用航空飛行的廣泛性與多樣性，有必要加大航空安全教育力度，增強(qiáng)國(guó)民航空安全意識(shí)，培育航空安全文化，讓全民形成對(duì)天空的敬畏意識(shí)，鑄起“技術(shù)+規(guī)章+飛行行為”的鐵三角，切實(shí)保證通用航空飛行安全。
2017年，我國(guó)通用航空發(fā)展又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。2018年，全行業(yè)共同期待。